“三公经费”不能原地打圈
支出预算21129.04万元，决算20769.86万元，完成预算的98.30％。这是2012年全国气象部门年度“三公经费”支出预算和决算的对比情况。7月18日，随着中国气象局率先向社会公开其2012年部门决算书，新一轮中央部门决算公开全面启动，一并亮相的还有去年的中央部门“三公经费”决算。
自2011年中央各部门首次向社会公开部门决算以来，这是连续第三年推进部门决算公开，也是第三年晒部门“三公经费”决算。而在几天前，国务院办公厅还印发《当前*府信息公开重点工作安排》，明确提出2013年各省级*府要全面公开省本级“三公经费”，争取2015年之前实现全国市县级*府“三公经费”全面公开。这是继去年4月国务院常务会议提出“省级*府要在两年内全面公开‘三公经费’”要求之后，再次对地方“三公经费”公开提出具体时间表。
当然，对于2015年之前实现全国市县级“三公经费”，公众也有不同的意见，为什么中央部门从2011年开始就能够公布“三公经费”支出情况，而地方*府要在2015年才开始实现？也正是如此，媒体对县市一级地方*府到目前还没公开“三公经费”的状态进行了猛烈批评。
为什么要公开“三公经费”？中央的本意是为了让*府行为因为公开而受到约束。近年来，不少*府部门公款吃喝、公费出国和公车消费等行为之所以颇受公众非议，是因为将本该为了工作需要的公务宴请、出国考察和用车变成了一种与职务相关的福利：近年来不少地方*府甚至还颁布文件以职务等级来规定领导干部出国的比例，美其名曰规范化；目前绝大多数正在进行公车改革的地方，也都是以职务高低来决定车贴经费的多寡。甚至不少机构之间还在竞相比较各自的公务消费：同样的正处级，凭什么你可以出国，而我就不能？为什么你的座驾比我好？权力不受监督，必有被滥用的可能，而公务消费也正是因为此而不断膨胀。
不断膨胀的公务消费，既浪费了宝贵的财*资源，也使得*府的公信力受到严重挑战。中国的三公消费规模之庞大举世无双，但是具体数字却一直不为公众所知。几年前络上流传着一年三公消费9000亿的数字，这大概可以占2010年总财*支出8.96万亿的10.04%。当然，这数字并不是来自*府部门的直接公布，而是研究人员的推算。也正是如此，为了将公务消费纳入监督，国务院特意从2010年开始向全国人大报告中央财*决算时增加“三公经费”的支出情况，同时向社会公布，接受公众监督。这一措施实施3年以来，除了外交部等少数部门没有向外界公布“三公经费”以外，绝大多数的中央部门都已经公开了包括“三公经费”在内的部门预决算情况。
与以往的藏着掖着相比，公开“三公经费”的做法无疑是前进了一大步。首先，公众在一定程度上知晓了*府的公务消费规模。以往公众对于*府部门的公务消费规模只有一个模糊的概念，但是在*府部门公布其数字之后就有了一个较为清晰的轮廓。到现在为止我们还能记得中央部委第一次公布“三公经费”时公众的惊讶之情：国家税务总局2010年的“三公经费”支出总决算数为21.663168亿元，如果说国税总局支出规模庞大是因为其本身的体量巨大之故而情有可原，那么中国气象局这样一个不大的机构每年1.694073亿元的公务用车及购置费用着实让公众吃了一惊。
其次，公布“三公经费”也在一定程度上得到遏制。自中央机构公布“三公经费”后，不少地方*府也仿效这个做法。数字一旦公布，由于面对舆论压力，*府机构也会尽量缩减其规模而不至于太难堪，从而遏制住一些不合理的公务消费。自“三公经费”公布后，绝大多数*府部门的经费支出都没有大幅度增加，有些部门甚至还有弱微减少。
但这是不是意味着公布“三公经费”就能够万事大吉，从而遏制不合理的公务消费？这可能是错觉。正如前面所说，在“三公经费”公布后，各机构的相关经费没有得到大幅度增长，这意味着以往庞大的公务消费规模还是继续存在，并没有得到彻底根治。更为重要的是，很多机构把一些公务消费分摊入业务成本而不是管理费用，那么在公布的经费中就找不到部门真实的经费支出。还有就是，即便公开了经费数额，民众无法对那些经费支出规模庞大的机构提出有法律约束力的手段。从这个意义而言，目前的“三公经费”公开对控制“三公经费”支出规模并没有实质性的意义，如果这个说法成立，那么无论是2015年公开还是2010年公开并无本质区别。
还有一个更为严肃的问题是，“三公经费”的标准是如何制定的？每年各级财*都要编制预算，编制预算时必须要回答的是，公务支出预算的标准是如何确定的？其依据是什么？为什么处级干部、厅级干部和部级干部的公务用车需要在排量和价格上有区别？是工作性质使然，还是为了区分等级的方便？一个明显的事实是，部长不必然比厅长和处长体型庞大，为何一定需要排量更大的公务用车？公务消费应该是为“公”而设，但是在哪种程度上这些公务消费是正当的？但这些最为基本的问题，在现有的法律框架内都没有一个明确的答案。如果这个问题没有得到解决，那么很多名为“公务”的支出实际上是为不少群体的“私利”而设的职务补贴。
从开始公布“三公经费”之后，这几年里，绝大多数机构的支出是稳中有降，但是这并不意味着所有的这些支出都是合理的——尽管这些经费都已经过全国人大的通过，这些机构还没有回答这样一个最为根本的问题：为什么要花这些经费？在花了这些经费之后，*府部门的工作绩效有没有得到改进？无论是作为花钱方的行*机构，还是来审查支出合理性的人民代表大会，都没有对“三公经费”的合理性作过细致的评估报告。法律不对三公消费的性质作出明确规定，人大和*府也不从成本收益支出等角度评估其经费的合理性，那么“三公经费”支出的意义又何在？难道仅仅是让“三公经费”成为媒体和公众事后的谈资？
中央机关公布“三公经费”已经将近3年，全国人大有关机构能否系统梳理下“三公经费”的源流并从法律层面上解决诸如职务消费的合法性，同时再对“三公经费”的合理性进行评估？在我看来，这可能是一个合理的公务支出体系所必须要考虑的问题，是时候了！否则所有关于此的讨论都只能是在原地打圈。
（作者为上海金融与法律研究院执行院长）